Document sans titre
 

Fil RSS Souscrire au fil RSS

 
 
Loi du 11 février 2005
Présentation
L’Unisda (Union nationale pour l’Insertion Sociale du D√©ficient Auditif) f√©d√®re les principales associations repr√©sentatives des publics de personnes sourdes ou malentendantes qui (...)
 
 
Dernière mise à jour :
6 juin 2018


 

CNSA - un nouveau champ de protection sociale : l’aide √ l’autonomie

Extraits du rapport d’activit√© 2007 de la CNSA
Adopté par le conseil du 16 octobre 2007
Chapitre consacr√© √ la concertation sur le nouveau champ de protection sociale

Un nouveau champ de protection sociale : l’aide √ l’autonomie

Les membres du conseil de la CNSA – repr√©sentants de l’√‰tat, des d√©partements, des partenaires sociaux, des associations de personnes handicap√©es, de personnes √Ęg√©es, de professionnels œuvrant en leur faveur, d’institutions et de personnes qualifi√©es – ont cherch√© √ identifier une trame de r√©flexion commune sur l’architecture d’une nouvelle solidarit√© pour l’autonomie.

Il s’en d√©gage des convergences de points de vue ou des compromis possibles, mais √©galement des sujets qui font d√©bat et qui devront √™tre arbitr√©s √ l’issue de concertations et de n√©gociations avec les pouvoirs publics .

I. DEUX ID√‰ES FONDATRICES

1) Compenser une situation – l’alt√©ration de l’autonomie – et non pas prendre en charge une cat√©gorie de personnes.

L’ambition poursuivie revient √ prendre en compte les co√ »ts sp√©cifiquement engendr√©s par les situations de vie qui peuvent √™tre d√©finies comme ¬« impossibilit√© ou difficult√© durable d’accomplir seul et sans aide les gestes de la vie quotidienne et de la participation √ la vie sociale ¬ ».

Ce qui est en cause ce sont des situations de vie et non des cat√©gories pr√©d√©finies de personnes telles que ¬« les personnes √Ęg√©es ¬ » ou ¬« les personnes handicap√©es ¬ ». Les effets de ces situations dans lesquelles les choses ordinaires de la vie quotidienne et la vie sociale ne peuvent plus √™tre assur√©es sans aide doivent √™tre compens√©s, quel que soit l’√Ęge de celle ou celui qui les subit, et quelle que soit la cause explicative de ces situations.

Ainsi, l’objectif est de cr√©er un droit universel d’aide √ l’autonomie ouvrant √ toute personne l’acc√®s √ l’autonomie dans ses gestes de vie courante et sa participation √ la vie sociale.

Ce qui revient √ ajouter un troisi√®me cas de figure aux deux types de situations actuellement prises en compte par la protection sociale : l’alt√©ration de l’√©tat de sant√© et la perte de revenus. La perte d’autonomie cr√©e des charges qui ne sont pas de m√™me nature que la perte de sant√© ou la perte de revenus. Ce sont des d√©penses qui viennent ¬« en plus ¬ » du soin et ¬« en plus ¬ » des co√ »ts ordinaires de la vie.

2) Un droit universel √ une r√©ponse personnalis√©e.

D√®s lors qu’il s’agit de compenser les effets d’une situation qui alt√®re l’autonomie de la personne, quels que soient son √Ęge ou les causes d’une telle situation, il convient d’aborder r√©solument la cr√©ation du droit universel d’aide √ l’autonomie sous l’angle dit de la ¬« convergence ¬ », sans distinction entre les personnes en situation de handicap et les personnes √Ęg√©es. L’aide √ l’autonomie est une
ambition qui ne se limite pas √ prendre en compte les r√©ponses aux situations v√©cues par les seules personnes √Ęg√©es, ou, √ l’inverse, par les seules personnes en situation de handicap.

Pour autant, en s’attachant √ la situation de vie de la personne, on affirme du m√™me coup que les r√©ponses √ apporter seront propres √ chacun. Elles n’auront par exemple rien de commun, dans leur contenu quantitatif et qualitatif, pour une jeune personne handicap√©e physique en recherche d’insertion professionnelle, et pour une personne tr√®s √Ęg√©e atteinte de troubles cognitifs majeurs.

Ainsi, parler de ¬« convergence ¬ » et vouloir partir exclusivement des besoins particuliers de chaque personne sont une seule et m√™me chose. Et qui s’oppose, par construction, √ toute uniformit√© des r√©ponses entre les diff√©rents √Ęges et les diff√©rentes situations. La d√©marche de ¬« convergence ¬ » n’est pas une d√©marche d’uniformisation. Bien au contraire, elle est la seule v√©ritable garantie que tout reposera sur l’examen particulier de chaque situation de vie .

II. UNE DISTINCTION CLEF : LE CONTENU UNIVERSEL DU DROIT ET LES OPTIONS POSSIBLES QUANT √€ SON FINANCEMENT.

A la m√™me enseigne qu’un arbitrage budg√©taire sera d’autant plus admis qu’il est rendu en toute connaissance des besoins quantitatifs et qualitatifs, qu’il exprime de ce fait un choix clair de priorit√©s th√©matiques et de calendrier de mise en œuvre – et une mise en coh√©rence de l’action publique – la r√©flexion men√©e par le Conseil de la CNSA conduit √ distinguer la question de l’universalit√© du droit de la question des options possibles quant √ son financement.

1) Le contenu universel du droit.

Le droit universel d’aide √ l’autonomie veut dire le droit de pouvoir b√©n√©ficier :

a) du service rendu d’une √©valuation personnalis√©e et pluridisciplinaire des besoins d’aide √ l’autonomie, au regard d’un projet de vie personnel,
b) la traduction de cette √©valuation dans un plan personnalis√© de compensation, en r√©ponse au projet de vie et tenant compte du caract√®re propre de chaque situation v√©cue, de sa gravit√© et de sa durabilit√©, comme de l’incidence de l’environnement familial voire professionnel. Ce plan identifie les diff√©rents types de besoins d’aides qui concourent √ la compensation (aides humaines, animali√®res, techniques, au transport, aux aidants familiaux, etc.), quel que soit le lieu de vie,
c) d’une ¬« prestation personnalis√©e de compensation ¬ » int√©grant l’ensemble des prestations, biens et services identifi√©s comme n√©cessaires au sein du plan personnalis√© de compensation.

Pour √™tre pleinement mis en œuvre, ce droit universel suppose que :
- soit √©labor√©e une nomenclature unique de biens et services (¬« panier ¬ » de r√©f√©rence de biens et services), √ partir de laquelle pourra s’exprimer, pour toute personne concern√©e, le contenu de son plan personnalis√© de compensation et ensuite, extraite de ce plan, la liste individualis√©e des diff√©rents √©l√©ments de sa prestation personnalis√©e de compensation,
- soient cr√©√©s des services publics d’accueil et d’√©coute, offrant les conditions optimales d’une √©valuation personnalis√©e des situations et des besoins d’aide,
- soit r√©examin√©e pour le financement des √©tablissements, notamment ceux qui accueillent des personnes √Ęg√©es, la d√©finition du champ des d√©penses li√©es √ l’aide √ l’autonomie et distinctes, de ce fait, des charges de soins et d’h√©bergement .

2) Les options possibles pour le financement de ce droit.

Le financement des aides ext√©rieures √ la prestation personnalis√©e de compensation rel√®ve, √ titre de couverture ¬« compl√©mentaire ¬ », des m√©canismes de pr√©voyance personnelle ou collective.

En revanche la question du financement de la prestation personnalis√©e de compensation renvoie √ diff√©rentes options possibles.

Un premier débat porte sur la place respective du financement public et celle des mécanismes de prévoyance individuelle ou collective.

Pour de nombreux membres du Conseil, l’universalit√© du droit conduit √ retenir en premi√®re hypoth√®se le financement exclusif par la solidarit√© publique, comme l’illustration d’un choix de priorit√© au sein des politiques publiques.
D’autres membres proposent que soient √©galement appel√©s √ intervenir les m√©canismes de pr√©voyance collective ou individuelle, dans l’intention par exemple d’orienter prioritairement le financement public vers les personnes aux revenus les plus modestes ou ayant les plus forts besoins d’aide. Devraient alors √™tre examin√©es de tr√®s pr√®s les conditions d’une telle intervention, notamment au regard du respect de la nomenclature des biens et services couverts ou encore au regard de l’accessibilit√© √ toute personne des contrats de pr√©voyance via une aide publique.

Un deuxi√®me d√©bat renvoie aux questions qui s’adressent √ tous les risques ¬« socialis√©s ¬ », avec deux questionnements :
- d’une part, la prise en compte ou non des ressources (revenus ou patrimoine) de la personne b√©n√©ficiaire, pour d√©cider de l’acc√®s au financement public ou pour d√©cider du niveau de la couverture par le financement public,
- d’autre part, le cas √©ch√©ant, l’application de m√©canismes relevant de la logique d’aide sociale – en l’esp√®ce la mise en œuvre de l’obligation alimentaire et la mise en œuvre des recours en r√©cup√©ration, notamment successorale. Une tr√®s large majorit√© des membres du Conseil expriment sur ce point un refus net, consid√©rant qu’il s’agirait d’un retour en arri√®re par rapport aux dispositions actuellement retenues aussi bien pour l’APA que pour la PCH.

Un troisi√®me d√©bat concerne, au sein d’un financement public, la part d√©volue aux ressources nationales et celle support√©e par les ressources d√©partementales.
Sachant que si une partition devait in fine √™tre retenue, certains membres du Conseil rappellent qu’elle doit √™tre √©quitable et, estiment imp√©ratif que soit retenu un m√©canisme d’indexation tel que cette partition soit stable et ne se d√©s√©quilibre pas dans le temps, notamment aux d√©pens des d√©partements.

III. UNE GOUVERNANCE SUR TROIS PILIERS

1) Une gestion en proximité.

Mettre en œuvre des r√©ponses personnalis√©es conduit √ privil√©gier une gestion en proximit√© du droit universel d’aide √ l’autonomie.

Bien que certains de ses membres entendent rappeler que leur pr√©f√©rence initiale allait √ d’autres comp√©tences d√©cisionnelles, le Conseil de la CNSA peut aujourd’hui s’accorder sur l’option d’une gestion qui confie aux d√©partements la responsabilit√© de conduire localement la politique publique en faveur de l’aide √ l’autonomie, et de veiller √ une √©valuation fine des besoins en valorisant le travail d’observations et d’analyses conduit sur chaque territoire d√©partemental.

En coh√©rence avec la gestion de proximit√©, et pour r√©pondre au besoin de lieux d’accueil et d’√©coute cr√©ant les conditions optimales d’une √©valuation personnalis√©e d’une situation, l’objectif poursuivi devrait progressivement conduire √ cr√©er des maisons d√©partementales de l’autonomie, avec une int√©gration clarifi√©e du fonctionnement et des personnels sous l’autorit√© des pr√©sidents de conseils g√©n√©raux, en veillant √ l’association des repr√©sentants des usagers, des professionnels et des partenaires sociaux √ la gouvernance.

2) Une garantie d’√©galit√©.

L’√©galit√© de traitement est un √©l√©ment fondamental d’un droit universel de compensation pour l’autonomie. Gestionnaires d’un service de proximit√©, les d√©partements sont ainsi appel√©s √ mettre en œuvre une l√©gislation et une r√©glementation nationales.

Pour autant, le meilleur pour chacun ne signifie pas la m√™me chose pour tous. La standardisation des r√©ponses serait la n√©gation m√™me de la personnalisation recherch√©e dans l’exercice de ce nouveau droit. L’un des leviers majeurs pour garantir de mani√®re dynamique l’√©galit√© de traitement consiste ainsi, par exemple, √ veiller √ la qualit√© des outils et √ l’homog√©n√©it√© des m√©thodes d’√©valuation des besoins d’aide √ l’autonomie, ou encore √ l’am√©lioration continue des indicateurs de r√©sultat dont se servent les conseils g√©n√©raux.

Ainsi, dans le cadre de la libre administration des collectivit√©s locales, la d√©centralisation investit le pr√©sident du conseil g√©n√©ral de la responsabilit√© de garantir l’√©galit√© de traitement. Elle fait en cons√©quence obligation √ l’√©chelon national d’apporter aux d√©partements les moyens financiers de p√©r√©quation, les moyens techniques d’appui, et toute l’information comparative dont ils ont pour cela besoin. C’est le r√īle d’une agence d’appui telle que la CNSA.

Tout cela conduit √ r√©affirmer la n√©cessit√© de reconna√ģtre la CNSA dans sa fonction de m√©diation entre la politique nationale et les politiques locales, d’une part pour faire en sorte qu’aucune politique nationale ne puisse √™tre pens√©e ni mise en œuvre sans prise en r√©elle consid√©ration des contraintes locales, d’autre part pour faire en sorte, en retour, que les politiques locales refl√®tent les exigences de qualit√© et d’√©quit√© retenues par la collectivit√© nationale.

A charge d√®s lors de conforter l’√©volution de l’administration d’√‰tat vers une responsabilit√© de strat√®ge, en renfor√ßant sa capacit√© de veille et de r√©flexion prospective, et en √©vitant les doublons et les concurrences de comp√©tences avec la CNSA.

A charge √©galement de reconsid√©rer le fonctionnement du Conseil de la CNSA, en envisageant par exemple une responsabilit√© de vice-pr√©sidence pour les repr√©sentants des d√©partements et des partenaires sociaux, en ajout aux vice-pr√©sidences actuellement confi√©es aux repr√©sentants des personnes en situation de handicap et des personnes √Ęg√©es.

3) Une exigence de complémentarité avec les autres champs de la protection sociale.

Comme commencent √ l’√©tablir les recherches en sciences humaines qui cherchent √ comprendre les relations crois√©es entre les diff√©rentes situations de vuln√©rabilit√© (perte de l’√©tat de sant√©, perte de revenus, perte d’autonomie), les liens sont √ l’√©vidence forts entre les diff√©rents risques sociaux √ couvrir.

Ainsi, certaines des situations de manque ou de perte d’autonomie peuvent exiger de soigner en prenant soin et de prendre soin en soignant. La n√©cessaire distinction effectu√©e plus haut, entre l’aide √ l’autonomie et l’aide √ la sant√© n’exon√®re pas de la n√©cessit√© d’une vision coh√©rente de la personne et de son accompagnement global. Les besoins qui naissent d’une situation de vie, qui forme un tout, ne doivent pas dispara√ģtre dans les interstices entre diff√©rents champs de la protection sociale.

C’est la raison pour laquelle, dans un souci de mise en coh√©rence des politiques publiques dans la sph√®re m√©dico-sociale le Conseil de la CNSA r√©affirme l’int√©r√™t qu’il y a √ confier, comme aujourd’hui, la r√©partition des d√©penses de soins en √©tablissements m√©dico-sociaux (c’est-√ -dire de l’ONDAM m√©dico-social) √ la CNSA en sus de sa mission de r√©partir les ressources nationales affect√©es au financement public sur ressources nationales de la prestation personnalis√©e de compensation.

Cette mise en coh√©rence facilitera, le cas √©ch√©ant, une r√©√©valuation de la ventilation optimale des charges de soins incombant √ l’ONDAM m√©dico-social et des charges li√©es √ la couverture de la prestation personnalis√©e de compensation (via la d√©finition de la nomenclature de biens et services relevant de la compensation).

En cons√©quence, cela conduit √ pr√©voir une repr√©sentation explicite au sein du Conseil de la CNSA de repr√©sentants d√©sign√©s par les conseils de la CNAMTS ainsi que, par extension, de la CNAVTS et de la CNAF.

IV. UN ENJEU S√‰RIEUX POUR LES FINANCES PUBLIQUES, MAIS UN D√‰FI SURMONTABLE.

En mati√®re financi√®re aussi, il importe de distinguer d’un c√īt√©, les enjeux correspondant √ la prise en charge de l’aide √ l’autonomie, et de l’autre, les soins qui s’adressent √ la m√™me personne.

Cela pour comprendre que le d√©fi majeur et de court terme concerne, et de tr√®s loin, l’√©volution de l’ONDAM m√©dico-social (d√©penses de soins). Ce qui renvoie aux arbitrages sur les niveaux de moyens et d’√©quipement, mais surtout sur le d√©lai dans lequel on d√©cide d’atteindre tel ou tel objectif cible de r√©ponse aux besoins. Car la croissance des d√©penses de l’ONDAM m√©dico-social r√©sulte essentiellement de choix d’am√©lioration qualitative et quantitative de l’offre de service - dont la cadence de r√©alisation tient compte des contraintes budg√©taires - et non pas d’une tendance spontan√©ment √ la hausse des co√ »ts de fonctionnement.

Cela pour comprendre √©galement qu’en ce qui concerne la compensation pour l’autonomie, si la pr√©vision des d√©penses publiques d√©pend bien s√ »r des choix qui seront in fine retenus quant aux options de financement de la prestation personnalis√©e de compensation, leur montant rel√®ve globalement d’un effort, √ l’horizon d’une g√©n√©ration, √©quivalent au suppl√©ment d’environ cinq milliards d’euros de d√©penses que la Nation consent en ce moment, chaque ann√©e, sur le budget de l’assurance maladie.

Ce qui fait de la question du financement public de l’aide √ l’autonomie un d√©fi s√©rieux mais qui n’appara√ģt pas hors de port√©e : il est √ la hauteur de l’exigence d’un arbitrage de priorit√©s au sein des d√©penses publiques.

V. UNE MISE EN ŒUVRE N√‰GOCI√‰E

C’est sur ces √©l√©ments de r√©flexion partag√©e que les membres du conseil de la CNSA souhaitent que soient engag√©es les concertations et les n√©gociations pr√©paratoires √ la mise en œuvre du droit universel d’aide √ l’autonomie.

1) Adopter un calendrier progressif

De nombreux changements sont intervenus r√©cemment, notamment avec la cr√©ation de la prestation de compensation du handicap (PCH) et des maisons d√©partementales des personnes handicap√©es (MDPH). Beaucoup se pr√©occupent de commencer par voir mises en place dans de bonnes conditions les modalit√©s pr√©vues par la loi avant que de s’engager plus avant dans de nouvelles orientations.

En revanche il serait vain d’imaginer la r√©ussite de l’ambition trac√©e sans se donner une √©ch√©ance pr√©cise. Celle-ci, en prolongement des convergences programm√©es dans la loi de f√©vrier 2005, pourrait √™tre le 1er janvier 2010. D√©lai qui pourrait √™tre mis √ profit pour mener √ bien les concertations et n√©gociations n√©cessaires, et finaliser l’ensemble des textes requis pour la concr√©tisation de l’ambition poursuivie.

2) Engager une concertation.

Les principaux points de la concertation devraient ainsi porter sur :

- la d√©finition de la nomenclature de biens et services susceptibles de r√©pondre aux besoins d’aide √ l’autonomie,
- les r√®gles de d√©finition du socle n√©cessaires de ces biens et services, conduisant √ la d√©termination de la prestation personnalis√©e de compensation,
- le champ et les modalit√©s de couverture par la solidarit√© publique,
- en cons√©quence, la place d√©volue √ la pr√©voyance personnelle et collective, et les modalit√©s de cette intervention,
- l’√©tendue des comp√©tences d√©l√©gu√©es √ la CNSA et les modalit√©s de fonctionnement du Conseil de la CNSA,
- les modes de financement de la protection sociale, avec en particulier la question des ressources nouvelles et celles des red√©ploiements possibles au sein des d√©penses publiques.


 

 

Document sans titre

¬©2005-2013 - UNISDA - 37-39, rue Saint-S√©bastien - 75011 PARIS | T√©l. : 01.44.07.22.59 Contacts
Réalisé par Etrecreatif